Центральноукраiнський Регiональний Навчальний Центр (м. Черкаси) - „Прозора Україна”

Замість післямови до проекту „Запровадження етичного та ефективного управління та формування громадського контролю”

Ось уже майже 4 роки ідеї громадянської акції “Прозора Польща” поширюються і практично випробовуються в Україні. Спроби вдосконалити роботу міської влади за цим взірцем здійснені приблизно у півтора десятках міст, представники ще кількох десятків мали нагоду ознайомитися з результатами роботи польських колег в польських же містах. Ідеї перевести спроби в подібну широкомасштабну акцію із назвою “Прозора Україна” почали звучати майже із самого початку. Але чи можна сподіватися на здійсненність такої акції в Україні?

31 березня цього року Верховна Рада України відправила на повторне перше читання проект Адміністративно-процедурного Кодексу України. І, судячи з експертних висновків, документ потребує чималих доопрацювань. Разом з тим знову на невизначений час відкладене народження своєрідної юридично обгрунтовної і регламентованої законом абетки стосунків українського громадянина з органами влади та місцевого самоврядування. В тому , що така абетка необхідна, час від часу має нагоду переконатися чи не кожний. На її відсутність нарікають, бува, й визнані „умільці” розв’язувати „питання” у владних кабінетах. Її відсутність прямо пов’язується із тим станом корумпованості української влади та місцевого самоврядування, яким нашій країні „колють очі” не тільки Європарламентарії та закордонні експерти, а й діячі культури (взяти хоч би інтерв’ю Кшиштофа Заннусі на „Українській правді” від 10 квітня цього року).

В Україні більш як 10 років ( від прийняття 22 липня 1998 року Указу Президента України № 810, яким затверджувалася Концепція адміністративної реформи в Україні), ведуться дуже розважливі дискусії щодо доцільності законодавчого унормування системи надання адміністративних послуг. Тим часом досвід європейських країн таку доцільність і дієвість її для суспільного розвитку давно підтвердив. Скажімо, в Німеччині існує закон про адміністративну процедуру, подібні нормативні акти існують в більшості як “старих” так і “нових” членів Євроспільноти. Прийняття законів, що регламентують адміністративні процедури в країнах Ради Європи передбачене рядом Рекомендацій та Резолюцій Ради Європи і напевно мають засвідчити урядові наміри і суспільні прагнення до прозорого, зрозумілого, орієнтованого на громадян управління суспільним життям та самоврядування. Що ж, в Україні урядові наміри виглядають вельми млявими. То ж, може й суспільних прагнень немає? Досвід ряду проектів, здійснених громадськими організаціями у співпраці із закордонними колегами свідчить, що це не так. Особливо показовими в цьому плані є спроби застосувати в Україні польський досвід, зокрема ідеї громадянської акції “Прозора Польща”. Вони розпочалися практично одразу ж слідом за розгортанням самої акції у сусідній країні у 2005 році. Надзвичайно привабливою видалася покладена в основу акції “Модель вдалого управління”, складена із шести засад: “Прозорості”, “Нетерпимості до корупції”, “Залучення громадян”, “Фаховості”, “Передбачуваності” та “Звітності”. Саме завдяки заходам, згрупованим за цими шістьма напрямками, на переконання авторів Моделі Анджея Шенявського та Гражини Правельської-Скшипек, можна досягти суттєвого підвищення якості роботи владного органу. У Польщі зусилля акції (яка нині вже є державною програмою) були спрямовані на місцеве самоврядування, яке в цій країні має надзвичайно високу вагу і авторитет якого є визначальним для розвитку польського суспільства. Поступово принципи “Прозорої Польщі” розповсюдилися на всі владні та адміністративні щаблі. Чи ж буде хто заперечувати очевидні успіхи польського суспільства та економіки саме в останні роки? Підвищення авторитету цієї країни в міжнародних стосунках?

Зрозуміло, що і в Україні досвід Акції “Прозора Польща” був адресований саме органам місцевого самоврядування. І хоч наші муніципалітети працюють в значно складніших умовах, ніж польські, та незважаючи на те, їм випадає доля уособлювати собою ВСЮ українську владу для дуже багатьох громадян. Відповідно і приймати на себе чимало критики та претензій. Можливо саме ця обставина приваблювала представників українського місцевого самоврядування різних регіонів (перші проекти із використанням ідей “Прозорої Польщі” здійснювалися на Донеччині й на Закарпатті, пізніше “включилися” й міста центральної України)? Можливо й те, що маючи виражену антикорупційну спрямованість (в тому числі й у формулюванні однієї із засад), підхід “Прозорої Польщі”, втім уникнув “звинувачувальності” на адресу службовця.

І ось уже майже 4 роки ідеї “Прозорої Польщі” поширюються і практично випробовуються в Україні – такі спроби здійснені приблизно у півтора десятках міст, представники ще кількох десятків мали нагоду ознайомитися з результатами роботи польських колег в польських же містах. Ідеї перевести спроби в широкомасштабну акцію, подібну до польської, із назвою “Прозора Україна” почали звучати майже із самого початку. Останній за часом проект із запровадження елементів “Моделі вдалого управління” завершився 30 березня цього року. Виконувався він Міжнародною громадською організацією Інститут демократії імені Пилипа Орлика в рамках найбільшої останніми роками в Україні антикорупційної ініціативи “Проекту сприяння активній участі громадян у протидії корупції в Україні “Гідна Україна”, що виконувався за фінансового сприяння Агентства США з Міжнародного розвитку. На конференцію до Черкас з’їхалися представники 8 українських міст – учасників чергових спроб застосувати в наших умовах ідеї “Моделі вдалого управління” – Джанкоя (АР Крим), Каховки (Херсонська обл.), Червонозаводського ( Лохвицький р-н, Полтавська обл.), Українки (Київська обл.), Рубіжного (Луганська обл.), Куп’янська (Харківська обл.), Житомира та Виноградова (Закарпатська обл.). Вони представили один одному та експертам – представникам громадських організацій, науковцям, пракичним працівникам органів місцевого самоврядування та державної влади свій досвід розробки і перших кроків у застосуванні місцевих нормативних документів, що лише частково відображають всього три з шести елементів “Моделі вдалого управління”. Так, в напрямку “Прозорості” міськвиконкомам належало створити реєстр усіх адміністративних послуг, які вони надають громадянам у межах своїх повноважень, а також розробити певну кількість карток-описів таких послуг – своєрідних інструкцій для заявників, які мають намір ними скористатися. У напрямку “Нетерпимості до корупції” колективам виконкомів належало провести серйозну розмову щодо етичних принципів, якими має послуговуватись службовець чи працівники виконавчого органу місцевого самоврядування у своїй роботі і скласти Етичний кодекс. У напрямку “Залучення громадян” вимагалося разом із громадськими організаціями розробити і прийняти Хартію чи Угоду про співпрацю органу місцевого самоврядування та громадськими організаціями.

Зазначимо: для того, щоб виконати вищезазначене знадобилося немало роботи. За словами Лариси Мащенко, секретаря міської ради Червонозаводського, невеличкого містечка районного значення з Поллтавщини, тільки щоб скласти реєстр послуг, що надаєтться виконкомом міської ради, співробітникам довелося “підняти” статистику всіх звернень громадян, рішень сесій міської ради тощо за два останні роки тощо. Виконком районного містечка таким чином нарахував приблизно півсотні послуг, які він надає городянам. У більших містах їх кількість іноді перевищує дві сотні – відповідно до обсягу повноважень. У більших містах під час розробки таких реєстрів, окрім вивчення справ зі зверненнями громадян, “ревізії” були піддані положення про роботу підрозділів, посадові інструкції. У Куп’янську та Джанкої в наслідок такої роботи довелося вносити зміни у роботу виконкому, аби уникати в подальшому дублювання функцій кількома відділами. Робота над етичними кодексами змусила кожного із співробітників часто вперше у своїй робочій практиці шукати відповіді на непрості питання етичного характеру. І насамперед на питання: “Чому я тут працюю, для чого і для кого, яким є результат моєї праці?”. За словами депутата міської ради м.Куп’янськ, Олександри Гарбузової, особливо гостро під час обговорення положень етичного кодексу сприймалося питання авторитету, довіри до влади, поваги до роботи службовця, ставлення до нього як до рівноправного члена громади. Важко народжувалося усвідомлення суті органу місцевого самоврядування як структури, що не керує, а саме надає послуги громаді вцілому і кожному її члену. Обговорювалися і , зрештою, знайшли своє відображення у розроблених документах і положення, що відбивають лідерський статус і громадську відповідальність працівника органу місцевого самоврядування в своїй громаді, які мають виражатися в участі у різноманітних заходах, що їх проводить міськвиконком. За ідеєю проекту Етичні кодекси не є нормативними документами, тобто вони не вводяться в дію якимись розпорядженнями, а приймаються кожним співробітником до виконання і дотримання винятково добровільно (відсоток тих, хто підписався на знак взяття на себе таких обов’язків в міськвиконкомах знаходиться межах від 50 до 80 відсотків особового складу працівників). Та от у Джанкойському виконкомі вирішили інакше і зробили Етичний кодекс частиною колективної угоди.

Досить клопітною виявилася і робота над Хартіями або ж Угодами про співпрацю з громадянами хоча б тому, що далеко не в усіх органах місцевого самоврядування існує практика роботи саме з організованою громадськістю. Як правило, активність виявляють окремі громадяни. З другого боку у самих громадських організацій мало навичок у представництві інтересів членів в органах влади та місцевого самоврядування. Хартія про співпрацю мала на меті поєднати сфери діяльності для взаємної користі усіх учасників. Але для початку хоча б подолати досить значне відчуження та взаємний скепсис. За словами голови громадської ради при міському голові м. Куп’янська Валентини Гонти, представникам громадськості довелося навіть робити для себе певні відкриття у плані ознайомлення з можливостями співпраці з органами місцевого самоврядування, власне кваліфікація громадських лідерів в питаннях місцевого самоврядування вимагала суттєвого підвищення. Органам місцевого самоврядування випала нагода випробувати громадськість, довіривши їй не тільки важливі суспільні проекти, а й бюджетні кошти, що було зроблено у м. Рубіжне, де цього року руками громадськості проводитимуться такі заходи як акція „Тютюн – стоп!” , День Державного прапора, родинний конкурс „Історія роду”, а вже проведені спортивні змагання довели ефективність залучення громадських організацій до організації міських заходів, як з організаційного, так і з фінансового боку.

Проект добіг завершення і виникає питання: що далі? Адже в Україні налічується, окрім нинішніх учасників проекту ще 396 населених пунктів зі статусом „місто”. У попередніх проектах Інституту демократії імені Пилипа Орлика, спільних з Щецинським навчальним центром Фундації розвитку місцевої демократії (Польща) брали участь ще 5 невеликих міст з Центральноукраїнського регіону. Разом з іншими, більш ранніми проектами в Донецькій області („Агентство регіонального розвитку „Донбас”) та на Закарпатті (Карпатське агентство захисту прав людини „Вестед”) приблизно із півтора десятка міст спробували частково застосувати „Модель вдалого управління”. Представники органів місцевого самоврядування ще з трьох десятків міст мали нагоду ознайомитися з роботою інструментів „вдалого управління” безпосередньо в польських містах. Практично ні в кого з них не виникає сумнівів у доцільності запровадження подібних механізмів, їхній практично повній придатності до роботи в українських реаліях. У їхніх можливостях покращити і полегшити роботу місцевого самоврядування та спілкування з ним громадян. І, зрештою – у їхній здатності запобігати виникненню корупційних проявів та навіть корупційних спокус.

Але чи можна сподіватися на здійсненність акції, подібної до „Прозорої Польщі”? Здається, що у нас все буде значно важче й значно повільніше (так уже є). Хоч і маємо суспільні прагнення до втілення ідей „Моделі вдалого управління”. Але ж маємо і незацікавленість владної верхівки у реформуванні (фактично – створенні) системи адміністративних послуг та закріплення певних її стандартів на законодавчому рівні, про що йшлося на початку цієї статті. Та й зацікавленість з боку влади у багатьох інших реформах та вдосконаленнях присутня більше в деклараціях, ніж у якихось конкретних діях. В тому числі й реформа місцевого самоврядування, яке навряд чи в найближчому часі зможе досягти подібного до польського рівня самостійності, самодостатності і – головне – набути подібного політичного впливу. Отже й існуючим паросткам „Прозорої України” доведеться пройти випробовування на виживання, спираючись, передовсім, на переконаність та енергію тих, хто був причетним до їхньої появи. Та схоже, що вибору немає, бо ж здійсненність „Прозорої України” виглядає своєрідним тестом на суспільну гідність.